История и практика архивного дела и делопроизводства

УДК 930.25(094)+(574)
 

Первый в истории Республики Казахстан закон «О Национальном архивном фонде и архивах» (далее – Закон 1998 г.) был принят 22 декабря 1998 г. К этому времени на постсоветском пространстве уже действовали нормативные правовые акты по архивному делу, отвечавшие новым социально-политическим условиям, например, закон Республики Молдова «Об архивном фонде Республики Молдовы» (1992 г.), Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.),закон Республики Армения «О Национальном архивном фонде Армении» (1993 г.), закон Украины «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях» (1993 г.), закон Республики Беларусь «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» (1994 г.). Опыт коллег учитывался и в Казахстане, где работа над законопроектом была начата еще в 1992 г., но в силу ряда обстоятельств процесс оказался длительным.

Принятие Закона в 1998 г. было чрезвычайно ожидаемым для легитимации всей системы управления архивами. С тех пор, с учетом перманентной модернизации Казахстана, в него внесен ряд изменений и дополнений. Их суть может быть интересна для российских архивистов. К тому же работ, анализирующих архивное законодательство Республики Казахстан, за исключением воспоминаний одного из разработчиков Закона 1998 г.^[1], нет. В настоящей статье представим основные постулаты архивного закона и его трансформацию по конкретным направлениям.

Первая статья Закона 1998 г. включила основные понятия, в том числе «Национальный архивный фонд» (НАФ), объединяющий все исторически ценные документы независимо от форм собственности и способа их происхождения. Определялись состав, основы формирования и источники его пополнения. Впервые в истории Казахстана на законодательном уровне закреплялись гарантии и защита прав собственности (государственной и частной) на документы НАФ. К государственной собственности были отнесены документы: 1) находящиеся в республиканской собственности, хранящиеся в республиканских государственных архивах, специальных государственных архивах; образовавшиеся в результате деятельности президента, парламента, правительства, центральных исполнительных органов, Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Национального банка Республики Казахстан и других государственных республиканских юридических лиц; 2) находящиеся в коммунальной собственности^[2], хранящиеся в областных, городских, районных государственных архивах и их филиалах, образовавшиеся и образующиеся в результате деятельности органов местного государственного управления и самоуправления, судов, прокуратуры, коммунальных предприятий и других государственных юридических лиц. Кроме того, в НАФ входит и Государственный страховой фонд копий документов. К частной собственности отнесены документы физических, негосударственных юридических лиц и их объединений, образовавшиеся в результате их деятельности или сбора, приобретения.

При этом если в отношении документов НАФ, находящихся в частной собственности, предоставляется право купли-продажи, обмена или дарения, то документы НАФ, находящиеся в государственной собственности, не могут быть объектом разгосударствления и приватизации, купли-продажи, обмена или дарения, т. е. сделок, связанных с передачей права собственности. По соглашению сторон физические и негосударственные юридические лица могут передать государству свои права собственности на документы НАФ, однако срок ограничения доступа к ним физические лица вправе устанавливать не более чем на 70 лет с момента передачи в архив.

Провозглашенный Законом 1998 г. принцип единого Национального архивного фонда реализуется через создание, во‑первых, центрального органа управления архивным делом; во‑вторых – Свода (каталога) данных о составе и содержании документов Национального архивного фонда и источниках его пополнения, находящихся как в государственной, так и в частной собственности, в том числе за пределами республики (впоследствии он был переименован в Государственный фондовый каталог).

Государственное управление архивным делом возложено на уполномоченный орган в сфере архивного дела и документации и местные исполнительные органы (управления в структуре акиматов областей, столицы, города республиканского значения), в подчинении которых находятся государственные архивы и центры хранения документации республиканского, городского, районного значения, их филиалы. Гражданам и юридическим лицам гарантировано право бесплатного пользования документами НАФ, находящимися в государственной собственности, получение архивных справок и копий архивных документов, необходимых им для защиты прав и законных интересов. Определены правовые основы международного сотрудничества в сфере архивного дела, ориентированного на расширение контактов между архивными учреждениями Республики Казахстан и других государств. При этом в целях защиты национальных интересов установлен запрет на безвозвратный вывоз за пределы страны документов НАФ, находящихся в государственной собственности.

Принятие Закона 1998 г. положило начало масштабной работе по созданию и совершенствованию нормативной правовой и научно-методической базы, которая велась согласно утвержденному в феврале 1999 г. плану мероприятий^[3]. Вскоре появились утвержденные правительственными постановлениями Положение о Национальном архивном фонде Республики Казахстан (1999 г.)^[4] и Положение о Государственном страховом фонде копий документов (2002 г.)^[5], а также введенные в действие приказами председателя Комитета по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан в 2000 г. инструкции о централизованном государственном учете документов Национального архивного фонда Республики Казахстан^[6] и о порядке и сроках временного хранения документов Национального архивного фонда Республики Казахстан в ведомственных архивах государственных юридических лиц^[7], а в 2003 г. – Типовые правила документирования и управления документацией в государственных организациях Республики Казахстан^[8] и Основные правила работы ведомственных архивов^[9].

Всего же с момента выхода Закона 1998 г. принято 36 законодательных актов о внесении изменений и дополнений. Большинство из них предполагало приведение в соответствие с другими законами, в частности, по таким вопросам, как государственная статистика^[10], государственное имущество^[11], деятельность специальных государственных органов^[12], Система государственного планирования^[13] и др.

Совершенствование архивного законодательства велось по различным направлениям. Во-первых, уточнялся понятийный аппарат, в том числе такие основные понятия, как «архив», «документы по личному составу»^[14], «перевод архивных документов в электронную форму»^[15], «электронный документ»^[16], «документационное обеспечение управления», «упорядочение архивных документов»^[17] и др.

Во-вторых, в разные годы в Закон 1998 г. был внесен ряд изменений в части разграничения компетенций Правительства Республики Казахстан, уполномоченного органа в сфере архивного дела и местных исполнительных органов. В итоге за правительством закреплена компетенция по утверждению основных требований к организации документирования и управления документацией в организациях всех форм собственности, работы ведомственных, частных и госу­дарственных архивов. Уполномоченный орган реализует государственную политику в сфере архивного дела и документационного обеспечения управления. В частности, им осуществляются разработка и утверждение ряда отраслевых нормативных правовых актов, методическое руководство и координация деятельности органов управления и ведения архивным делом, межотраслевое организационно-методическое руководство вопросами архивного дела и доку­ментационного обеспечения управления и др. На местные исполнительные органы возложены реализация единой государственной политики в сфере архивного дела и документационного обеспечения управления; организационно-методическое руководство вопросами архивного дела и документационного обеспечения управления; организация хранения, комплектования и использования документов НАФ, принятых на хранение государственными архивами на соответствующей территории^[18].

В‑третьих, изменения затронули сферу документационного обеспечения управления. Изначально Закон 1998 г. эти вопросы не регулировал. В данной связи Планом по реализации Программы развития архивного дела и систем документации Республики Казахстан на 2007–2009 гг.^[19] предусматривалась разработка проекта закона «О документационном обеспечении управленческой деятельности». Но поскольку это не было выполнено, решили ограничиться корректировкой законодательства. Принятый 4 июня 2009 г. закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам документационного обеспечения» установил единые принципы документирования в организациях всех организационно-правовых форм, участвующих в социально-экономической и общественно-политической жизни государства и общества. Впервые республиканский и местные органы управления были наделены полномочиями осуществлять межотраслевое организационно-методическое руководство и контрольно-надзорные функции по вопросам документирования и управления документацией^[20].

Правительство Республики Казахстан получило право утверждать такие основополагающие акты, как Типовые правила документирования и управления документацией в государственных и негосударственных организациях; Правила приема, хранения, учета и использования документов Национального архивного фонда и других архивных документов ведомственными и частными архивами и др.; Правила комплектования, хранения, учета и использования документов Национального архивного фонда и других архивных документов государственными и специальными государственными архивами^[21].

Впервые на законодательном уровне субъектам частного предпринимательства предписаны основные рекомендации по управлению документацией, определению сроков хранения различных видов документов и обеспечению их сохранности. Тем самым защищены не только их интересы, но и права других физических и юридических лиц, вступавших с ними в правоотношения.

В‑четвертых, корректировка законодательства в сфере архивного дела затронула и государственный контроль за его соблюдением. С принятием в 2011 г. закона «О государственном контроле и надзоре»^[22] архивное законодательство было дополнено в части наделения республиканского государственного ­органа в сфере архивного дела и местных исполнительных органов компетенцией осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства в ­области документационного обеспечения и архивного дела^[23].

В соответствии с системой оценки рисков и критериями оценки степени рисков проводятся проверки организаций вне зависимости от формы собственности^[24]. Уполномоченным органом утверждаются критерии: объективные и субъективные. На основании последних выявленные нарушения требований законодательства распределяются в зависимости от степени тяжести на грубые, значительные и незначительные. Субъекты контроля распределяются по двум степеням риска (высокая и не отнесенная к высокой степени). Отнесенные к высокой степени подвергаются профилактическому контролю с посещением не чаще одного раза в год.

Наконец, на архивном законодательстве отразились масштабное внедрение цифровых технологий, формирование «электронного правительства», использование системы электронного документооборота в государственных органах и организациях, принятие в 2003 г. закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи»^[25]. За эти годы внесен ряд поправок, касающихся создания, управления и хранения электронных документов, определения статуса удостоверяющего центра, форм государственного контроля в сфере электронного документа и электронной цифровой подписи, обеспечения сохранности электронных документов и т. д. Последние изменения, предусмотренные законодательным актом в 2018 г.^[26], направлены на развитие вопросов электронного документооборота и электронных архивов. Речь идет о расширении соответствующей компетенции уполномоченного и местных исполнительных органов в части регулятивных, реализационных и контрольно-надзорных функций. За Правительством Республики Казахстан закреплено право определять порядок создания, хранения и использования бумажных и электронных документов в единых нормативных правовых актах (ранее требования к работе как с бумажными, так и с электронными документами устанавливались подзаконными актами).

Таким образом, в Казахстане за прошедший с 1998 г. период сформирована действенная, учитывающая современные тенденции развития национальной правовой системы и в полной мере регламентирующая общественные отношения в сфере архивного дела законодательная основа. На ее развитие, безусловно, повлияли социальные, политические, экономические изменения, происходившие в государстве и обществе. Вместе с тем повсеместное внедрение информационных технологий требует пересмотра традиционных подходов к архивной практике, а значит, развитие архивного законодательства продолжится в целях не только обеспечения сохранности документального наследия государства, но и создания возможности управления и эффективного использования массива информации нового формата.

[1] Жусупов Е.К. К 20-летию со дня принятия Парламентом Закона Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах» (воспоминание члена рабочей группы по разработке Закона) // Архивы Казахстана. 2018. № 1 (45). С. 15–18.

[2] В соответствии с законодательством Республики Казахстан к коммунальной собственности относится имущество административно-территориальных единиц республики (областей, городов республиканского значения).

[3] Национальный архив Республики Казахстан. Ф. 48. Оп. 1. Д. 12.

[4] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P990001538_

[5] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P020000578_

[6] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V000001240_

[7] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V000001355_

[8] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V030002331_

[9] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V030002679_

[10] Закон Республики Казахстан от 19.03.2010 № 258-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной статистики и налогообложения». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z100000258_)

[11] Закон Республики Казахстан от 01.03.2011 № 444 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного имущества». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1100000414)

[12] Закон Республики Казахстан от 13.02.2012 № 553-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам специальных государственных органов Республики Казахстан». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1200000553)

[13] Закон Республики Казахстан от 03.07.2013 № 124-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам приведения их в соответствие с Системой государственного планирования Республики Казахстан». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1300000124)

[14] Закон Республики Казахстан от 10.11.2001 № 256 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “О Национальном архивном фонде и архивах”». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z010000256_)

[15] Закон Республики Казахстан от 17.11.2015 № 408-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам оказания государственных услуг». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000408#z111)

[16] Законом Республики Казахстан от 07.01.2003 № 370 «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» закреплено, что «электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме и удостоверена посредством электронной цифровой подписи». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z030000370_)

[17] Закон Республики Казахстан от 16.05.2018 № 155-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам архивного дела». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1800000155#z9)

[18] Закон Республики Казахстан от 20.12.2004 № 13 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z040000013_)

[19] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P060001153_

[20] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z090000162_#z3

[21] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1800000155#z9

[22] URL: http:// http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1100000377

[23] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1100000378#z85

[24] Совместный приказ министра культуры и спорта Республики Казахстан от 09.06.2017 № 172 и министра национальной экономики Республики Казахстан от 14.08.2017 № 301 «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов за соблюдением законодательства Республики Казахстан о Национальном архивном фонде и архивах». (URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1700015644)

[25] URL: http:// http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z030000370_

[26] URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1800000155#z9

Список литературы

1. Жусупов Е.К. К 20-летию со дня принятия Парламентом Закона Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах» (воспоминание члена рабочей группы по разработке Закона) // Архивы Казахстана. 2018. № 1 (45). С. 15–18.