УДК 930.25(094)

Муниципальные архивы – важное звено архивной службы России, в котором формируется значительная часть Архивного фонда Российской Федерации. Поэтому направления развития, вопросы, связанные с их деятельностью, являются предметом широкого обсуждения^[1].

Научно-методический совет архивных учреждений Приволжского федерального округа (ПФО) вынес на рассмотрение заседания 2019 г. вопрос об эффективности контрольных мероприятий в сфере архивного дела в отношении муниципальных архивов, которые проводят уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела (далее – уполномоченные органы). Его подготовку, в том числе разработку анкеты-вопросника и анализ полученной информации за 2016 г. – первое полугодие 2019 г., осуществил Комитет по делам архивов при Правительстве Удмуртской Республики. В настоящей статье представим результаты выполненной работы.

Согласно полученным сведениям, в 14 регионах ПФО действуют 544 муниципальных архива с различным статусом: 460 структурных подразделений органов местного самоуправления (ОМСУ), из них 420 – структурные подразделения ОМСУ с функциями уполномоченных исключительно в сфере архивного дела, 40 (в Башкортостане, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской и Саратовской областях) выполняют и иные полномочия в сфере муниципального управления; 84 – муниципальные учреждения (52 – казенных, 31 – бюджетное, одно – автономное). В республиках Марий Эл и Удмуртия муниципальные архивы осуществляют деятельность только в форме структурных подразделений ОМСУ.

Полномочия на проведение контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации закреплены за уполномоченными органами статьей 16 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»^[2] и конкретизированы в региональных правовых актах. Однако в одном из субъектов ПФО – Чувашской Республике – контрольные мероприятия в отношении муниципальных архивов, по информации Министерства культуры, по делам национальностей и архивного дела ЧР, не проводятся.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[3] во всех регионах ПФО определены должностные лица, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля в области архивного дела. Это 64 специалиста: 63 государственных гражданских служащих и один специалист, должность которого не отнесена к государственной гражданской службе (Республика Татарстан), т. е. 62 должностных лица. Вакантными числятся две должности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий: ведущего специалиста-эксперта в Комитете по делам архивов Удмуртской Республики и старшего специалиста (не государственный служащий) в Государственном комитете Республики Татарстан по архивному делу. Наибольшее число должностных лиц, уполномоченных на осуществление контрольных мероприятий, предусмотрено в Самарской области (13), наименьшее – в Пермском крае (1). Самостоятельное структурное подразделение, исполняющее функции государственного контроля, есть только в Государственном комитете Республики Татарстан по архивному делу (сектор государственного контроля). В Башкирии, Удмуртии; Нижегородской, Оренбургской, Пензенской и Самарской областях полномочия по региональному государственному контролю осуществляют также и руководители уполномоченных органов.

Специалисты, проводящие контрольные мероприятия, обладают в основном большим стажем и высоким уровнем образования. Так, у 37 должностных лиц стаж государственной гражданской службы составляет свыше 10 лет, у 14 – от 5 до 10, у 11 – до 5 лет; все имеют высшее образование: 14 человек – высшее в области документоведения и архивного дела, 15 – историческое, пять – в сфере государственного и муниципального управления, 28 – по другим специальностям. В республиках Башкортостан и Удмуртия; Кировской, Нижегородской и Оренбургской областях должностные лица имеют ученую степень (всего таких пять).

При организации и проведении проверок должностные лица руководствуются утвержденными административными регламентами. Проверке подлежат обязательные требования, закрепленные федеральными нормативными правовыми актами. Это Федеральный закон № 125-ФЗ; приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» (далее – Правила 2007 г.); приказ Минкультуры РФ от 10 сентября 2007 г. № 1273 «Об утверждении форм учетных и иных документов по организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», приказ Минкультуры РФ от 12 сентября 2009 г. № 3 «Об утверждении Специальных правил пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации» (далее – Специальные правила); приказ Государственной архивной службы России от 11 марта 1997 г. № 11 «Об утверждении Регламента государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации»; приказ Федерального архивного агентства от 1 сентября 2017 г. № 143 «Об утверждении Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации» (далее – Порядок использования).

Правовая основа организации контрольных мероприятий зависит от статуса муниципального архива. Так, при проверках муниципальных архивов, действующих в форме структурных подразделений ОМСУ, уполномоченные органы руководствуются статьей 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[4]. Основой для организации и проведения проверок в муниципальных архивах, имеющих форму муниципального учреждения, служат Федеральный закон № 294-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта 2009 г. № 93 о реализации Федерального закона № 294-ФЗ и др.

Проводить плановые проверки в отношении муниципальных архивов, являющихся структурными подразделениями ОМСУ, контролеры вправе через два года после завершения предшествующей проверки, а в отношении муниципальных учреждений – через три года. На практике периодичность плановых проверок в отношении одного муниципального архива в большинстве регионов составляет раз в пять лет и более, что явно недостаточно для систематической контрольной работы.

Всего за 2016 г. – первое полугодие 2019 г. проведено 223 плановых контрольных мероприятия, в том числе в республиках Башкортостан – 35, Марий Эл – 12, Мордовия – 28, Татарстан – восемь, Удмуртия – 18; Пермском крае – 32; Кировской области – 16, Нижегородской – 18, Оренбургской – четыре, Пензенской – три, Самарской – 22, Саратовской – 24, Ульяновской – три. Проверки согласовываются с органами прокуратуры до 1 сентября года, предшествующего плановому.

Распорядительными документами уполномоченных органов республик Татарстан и Удмуртия; Кировской, Нижегородской, Самарской и Саратовской областей определены порядок привлечения к контрольным мероприятиям экспертов и виды экспертиз. За рассматриваемый период в Удмуртской Республике (эксперты участвовали во всех проверках) и Нижегородской области (эксперты привлекались к трем проверкам в 2016 г. и трем – в 2017 г.) были составлены экспертные заключения, в которых, наряду с описанием текущего состояния и выявленных нарушений архивного законодательства в муниципальных архивах, давались рекомендации по совершенствованию архивного дела в конкретном архиве. В республиках Башкортостан и Татарстан; Пермском крае; Нижегородской, Пензенской, Ульяновской областях контролерами заполняются проверочные листы; их форма и перечень вопросов утверждены приказами уполномоченных органов регионов. В Саратовской области управлением по делам архивов для муниципальных архивов разработан и размещен на сайте список вопросов для самоконтроля, ответы на которые позволяют работникам архивов еще до предстоящей проверки выявить нарушения обязательных требований.

По результатам плановых проверок за 3,5 года обнаружено свыше 1010 нарушений законодательства в области архивного дела. Наибольшее их число выявлено должностными лицами Саратовской (420) и Нижегородской (164), наименьшее – Кировской (10) и Ульяновской (2) областей. В Республике Марий Эл нарушений не зафиксировано.

Нарушения касались, во‑первых, несоблюдения норм Федерального закона № 125-ФЗ, в том числе требований статьи 15 предоставлять архивам здания и (или) помещения (Нижегородская, Кировская области), а также статьи 22 в части соблюдения сроков передачи документов, включенных в состав Архивного фонда Российской Федерации, на постоянное хранение в муниципальный архив (республики Татарстан, Удмуртия; Самарская область).

Во-вторых, это несоблюдение Правил 2007 г., главным образом нарушение требований обеспечения сохранности архивных документов. Так, нарушения требований к зданиям и помещениям архивов (подраздел 2.11.1.1) имели место в республиках Татарстан и Удмуртия; Кировской, Нижегородской, Оренбургской областях; к нормативным режимам хранения (подраздел 2.11.2.1–2.11.2.5) – в республиках Башкортостан, Мордовия, Удмуртия; Кировской, Нижегородской, Самарской областях; к оборудованию архивохранилищ средствами хранения (подраздел 2.11.3) – в Башкирии и Нижегородской области; к организации хранения архивных документов в архивохранилище (подраздел 2.11.4) – в Башкирии, Мордовии и Кировской области.

Нарушения требований к ведению учета и учетных документов, установленных разделом 3 Правил 2007 г., выявлены в республиках Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Удмуртия; Кировской, Нижегородской, Самарской, Саратовской областях. Несоблюдение требований к порядку взаимодействия с источниками комплектования (подраздел 4.2) отмечено в Башкирии, Кировской и Нижегородской областях; к порядку приема архивных документов (подраздел 4.4) – в ­Удмуртии; Кировской и Нижегородской областях. Порядок исполнения запросов пользователей (подраздел 5.8) нарушался в муниципальных архивах Кировской и Нижегородской областей.

В‑третьих, зафиксированы случаи несоблюдения требований Специальных правил (республики Мордовия, Удмуртия; Нижегородская, Оренбургская области).

Несоблюдение требований Порядка использования установлено в Саратовской области.

По результатам плановых проверочных мероприятий должностные лица составляют акты проверок, а в случае выявления нарушений оформляют предписания. И лишь в Республике Татарстан нарушения указываются только в акте проверки. Предписание выдается главе ОМСУ, если муниципальный архив является его структурным подразделением, или же руководителю архива, если это юридическое лицо (учреждение). Средний срок, на который выдается предписание, составляет от шести месяцев до года; в Нижегородской и Самарской областях – два года. В административном регламенте Комитета по делам архивов Нижегородской области предусмотрена возможность направления подконтрольными субъектами ходатайства о продлении срока исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Комитет может при наличии уважительных причин его удовлетворить и назначить новые сроки исполнения предписания. Представляется, что такой порядок целесообразно применять к тем ОМСУ и муниципальным архивам, где для устранения нарушений необходимо выделение значительных финансовых средств, например на строительство нового здания для муниципального архива.

Наряду с предписаниями должностными лицами уполномоченных органов составлялись протоколы об административных правонарушениях (в Кировской области – один раз, Нижегородской – восемь, Оренбургской – два, Пензенской – два, Саратовской – один) и возбуждались административные дела по статье 13.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), которые направлялись для рассмотрения и вынесения решения в участки мирового суда. В результате в Кировской, Оренбургской, Саратовской областях должностным лицам, допустившим нарушения, назначены наказания в виде предупреждения, в Нижегородской области по результатам рассмотрения пяти административных дел судами вынесено предупреждение, еще по трем назначен штраф в размере 300 руб. (В анкете-вопроснике Пензенской области не указано, рассматривал ли суд административные дела и какое было вынесено решение.) Остальные уполномоченные органы отметили, что стараются избегать карательного уклона и отдают предпочтение профилактической работе.

Что касается контроля за устранением нарушений, то для муниципальных архивов, являющихся структурными подразделениями ОМСУ, внеплановые проверки на основании истечения срока, установленного предписанием, не пре­дусмотрены (это прописано в статье 77 Федерального закона № 131-ФЗ). По­этому рассматриваются лишь представляемые ОМСУ информации о выполнении требований предписания, а это не всегда позволяет оценить полноту устранения выявленных нарушений.

В отношении муниципальных архивов, являющихся учреждениями, в соответствии с п. 1 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ организуются внеплановые проверки. Всего за 3,5 года уполномоченными органами Пермского края; Оренбургской и Саратовской областей их проведено одиннадцать. В Оренбургской области за неисполнение в установленный срок предписания (часть 1 статьи 19.5 КоАП) возбуждено два административных дела; по результатам их рассмотрения суд назначил наказание в виде штрафа в размере 10 тыс. руб. Комитет по делам архивов Оренбургской области в случае неисполнения предписания, выданного органам местного самоуправления, направляет письма в прокуратуру с просьбой принять меры прокурорского реагирования в целях обеспечения государственной информационной безопасности и предотвращения ущерба документам Архивного фонда Российской Федерации. Прокурор обращается с исковым заявлением о признании незаконным бездействия ОМСУ в районный суд, а тот обязывает устранить нарушения.

Уполномоченные органы практически всех субъектов ПФО отмечают, что проводимые в отношении муниципальных архивов проверки являются эффективным инструментом, способствующим сохранению документов Архивного фонда Российской Федерации. Подконтрольные субъекты принимают меры по выполнению требований законодательства об архивном деле как при подготовке к проверке, так и выполняя полученные предписания. Те нарушения, устранение которых не требует финансовых затрат и находится в компетенции работников муниципального архива, ликвидируются, как правило, быстро и в полном объеме. Но и в случаях, когда для обеспечения нормативных условий и режимов хранения документов необходимо выделение средств, руководители ОМСУ начинают действовать более активно, чтобы выполнить предписание. Так, в ряде муниципальных образований Удмуртии; Пермского края; Нижегородской и Самарской областей для архивов были выделены помещения большей площади или дополнительные помещения, организуется их ремонт, осуществляются замена устаревшего стеллажного оборудования, электропроводки, установка пожарной и охранной сигнализации, приобретаются приборы контроля за температурно-влажностным режимом, кондиционеры и т. д.

При этом обязательным условием достижения наибольшей эффективности контрольных мероприятий является одновременно проводимая профилактическая работа по разъяснению норм архивного законодательства, включая устранение причин, факторов и условий, способствующих возможному нарушению обязательных требований в сфере архивного дела.

Среди трудностей и проблем, возникающих при проверках, участники анкетирования обратили внимание на отсутствие в уполномоченных органах ПФО структурных подразделений, наделенных только функциями контроля, а также незначительную численность должностных лиц, осуществляющих контрольные мероприятия. Комитет по делам архивов Нижегородской области обоснованно заметил, что назрела потребность в интеграции Федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок» и государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» для исключения дублирования сведений о результатах проверок и в целях эффективного использования бюджета рабочего времени должностных лиц уполномоченных органов, в большинстве своем осуществляющих и иные должностные обязанности помимо контрольной деятельности.

Есть проблемы правоприменительной практики, так как большинство федеральных нормативных правовых актов в области архивного дела, обязательные требования которых подлежат контролю со стороны уполномоченных органов, ориентированы на архивные учреждения с большим объемом документов. Поэтому требовать от муниципальных архивов, к примеру, выполнения в полной мере пункта 2.11.1.1 Правил 2007 г., согласно которому архив должен иметь как минимум 11 помещений основного назначения (от архивохранилищ и рабочих кабинетов до отдельных помещений для акклиматизации, обеспыливания и реставрации документов и др.), некорректно.

Поскольку степень нарушений обязательных требований законодательства об архивном деле тоже различна, например, утрата документов Архивного фонда Российской Федерации или же неправильно оформленный топографический указатель, меры ответственности должны быть сопоставимы с уроном, нанесенным противоправным деянием государству, обществу и гражданам. Дифференциацию нарушений нормативных правовых актов в области архивного дела целесообразно нормативно закрепить, утвердив на федеральном уровне единый перечень нарушений, по которым составляются протоколы об административных правонарушениях.

Таким образом, проведенное Комитетом по делам архивов при Правительстве Удмуртской Республики анкетирование, обобщение результатов и обсуждение организации контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в муниципальных архивах показало, что контрольные мероприятия при решении ряда общих для всех субъектов Российской Федерации вопросов могут стать более эффективными.

[*] В основе статьи – текст выступления автора на заседании НМС архивных учреждений Приволжского федерального округа (г. Уфа, 15 октября 2019 г.).

[1] См., напр.: «И моя деревня должна принадлежать истории» (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. науч.-практ. конф. Геленджик, 5–6 июня 2002 г. М., 2002; Муниципальные архивы России: современное состояние, проблемы, перспективы развития // Отечественные архивы. 2013. № 3. С. 60–79; Рассказывают победители Всероссийского конкурса на лучший муниципальный архив В.Д. Коледа, Н.Ю. Борисова, О.В. Корнева, Т.Ф. Стрельникова // Там же. 2014. № 2. С. 75–83; и др.

[2] Собр. законодательства Российской Федерации. 2004. № 43. Ст. 4169.

[3] Там же. 2008. № 52. Ст. 6249.

[4] Там же. 2003. № 4. Ст. 3822.

Список литературы

1. «И моя деревня должна принадлежать истории» (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. науч.-практ. конф. Геленджик, 5–6 июня 2002 г. М., 2002.

2. Муниципальные архивы России: современное состояние, проблемы, перспективы развития // Отечественные архивы. 2013. № 3. С. 60–79.