УДК 930.25(094.7)
 

Соблюдение законодательства об архивном деле в Российской Федерации на всей ее территории – важное условие благополучия отрасли. Организация соответствующего контроля и его реализация не раз становились предметом обсуждения на форумах архивистов^[1] и в научной периодике^[2]. В настоящей статье речь пойдет об опыте работы Архивного комитета Санкт-Петербурга (далее – Комитет) в этом направлении, а также о его правоприменительной практике последних трех лет (2017–2019 гг.).

Государственный контроль за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Санкт-Петербурга был возложен на Комитет согласно постановлению губернатора от 19 октября 2009 г. № 52-пг «О мерах по реализации Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»^[3]. (Ранее проверки организаций Комитет проводил в рамках реализации основных функций.)

Контроль за состоянием делопроизводства и архивного дела в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга Комитет осуществляет в соответствии с распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 15 декабря 2005 г. № 208-рп «Об обеспечении сохранности архивных документов и подготовке их к передаче на государственное хранение»^[4]. Он контролирует также соблюдение законодательства об архивном деле подведомственными ему государственными архивами Санкт-Петербурга.

В настоящее время контроль за соблюдением законодательства об архивном деле организациями Санкт-Петербурга Комитет проводит в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 г. № 1039 «Об утверждении Порядка организации осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации на территории Санкт-Петербурга»^[5].

Укреплению нормативной основы для осуществления Комитетом контроля за соблюдением архивного законодательства способствовало внесение изменений в действовавший с 2013 г. Административный регламент по исполнению государственной функции «Осуществление контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт­-Петербурга»^[6]. Кроме того, Правительство Санкт-Петербурга приняло 12 декабря 2017 г. постановление № 1039 «Об утверждении порядка организации осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации на территории Санкт-Петербурга»^[7].

С 2017 г. Комитет активно участвует в реализации приоритетного проекта Российской Федерации «Реформа контрольно-надзорной деятельности», в частности проводит мероприятия, запланированные Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с «дорожной картой».

В этой работе также помогают разработанные и утвержденные Комитетом в 2017 г. Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю^[8], и список контрольных вопросов^[9]. Информация об обязательных требованиях регулярно актуализируется и включается в ежегодно выходящий городской информационный буклет «Рекомендации для субъектов малого и среднего предпринимательства Санкт-Петербурга при проведении в отношении них проверок».

В рамках регионального государственного контроля проводятся преимущественно плановые проверки в отношении организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов города. План проверок составляется на основании анализа работы организаций – источников комплектования в сфере учета, хранения, использования архивных документов, а также соблюдения сроков ведомственного хранения архивных документов и передачи на государственное хранение. Ежегодно проводится в среднем 10 плановых проверок. Внеплановые проверки как в отношении организаций – источников комплектования государственных архивов, так и других организаций проводятся крайне редко, в случае поступления в Комитет обращений граждан, содержащих информацию о возможных нарушениях или угрозе утраты архивных документов.

Оформление результатов проверки происходит на месте выезда путем составления акта. В случае выявления нарушений составляется предписание, с указанием конкретных мероприятий и сроков устранения, а также ссылок на пункт нормативного правового документа, положения которого нарушены или не соблюдены. Протоколы об административных правонарушениях в последние годы не составляются. Последняя попытка привлечения к ответственности предпринималась в 2017 г. в отношении конкурсного управляющего, который в ходе процедуры ликвидации не передал документы по личному составу ОАО «Санкт-Петербургский трубный завод “Турбосталь”» на государственное хранение, поставив под угрозу утраты около 3 тыс. ед. хр. Тогда Комитет направил письмо в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), наделенную полномочиями контроля (надзора) за соблюдением законодательства саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих. В ответ Росреестр сообщил, что событие административного правонарушения в отношении указанного конкурсного управляющего выявил, однако возбуждение дела об административном правонарушении исключает ввиду истечения срока давности привлечения к ответственности.

В большинстве других случаев мировые судьи Санкт-Петербурга, уполномоченные рассматривать протоколы об административных правонарушениях в сфере архивного законодательства, также постановляли прекратить производство по делам либо в связи с отсутствием состава административного правонарушения, либо за истечением срока давности привлечения лица к административной ответственности. Все это приводило к дальнейшему отказу со стороны проверяемой организации к сотрудничеству с государственными архивами Санкт-Петербурга и одновременно наносило серьезный удар по профессиональной репутации и Комитета, и государственных архивов.

Исходя из данной практики Комитет при выявлении нарушений преимущественно выдает предписания (в среднем девяти организациям из десяти). При установлении сроков учитываются особенности каждой организации: штатная численность, финансовые возможности, условия хранения документов, объем и значимость созданных в ее деятельности архивных документов. В результате сроки могут варьироваться от одного месяца до нескольких лет, а в исключительных случаях (и только на основании письменного обращения организации с учетом причин, послуживших неисполнению предписаний в установленный срок) продлеваются.

Анализ правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Комитета (с 2018 г. он проводится ежегодно специальной рабочей группой согласно утвержденному порядку^[10]) позволил выделить наиболее типичные нарушения обязательных требований: несоблюдение сроков передачи архивных документов на постоянное хранение в государственный архив, которые предписаны п. 6.1–6.8 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях 2015 г. (далее – Правила 2015), а также порядка учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в организации, согласно ст. 19 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и п. 3.14, 3.15 Правил 2015. Данные нарушения являются следствием отсутствия в организациях не только ответственных за архив, но и финансовых средств на обеспечение нормативных условий хранения, своевременное упорядочение и переплет архивных документов.

Кроме того, анализ показывает, что ряд нормативных правовых документов недостаточно ясно отражает установленные обязательные требования или же они не подкреплены соответствующей ответственностью. Так, в части 1 ст. 17 Федерального закона № 125-ФЗ установлена обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов. Но при этом закон не содержит нормы, предусматривающей их обязанность по упорядочению архивных документов.

В статьях 8–10, 17, 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где речь идет о контрольных мероприятиях, связанных с возникновением угрозы причинения вреда документам и принятии мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения, документы по личному составу не называются. При этом случаи возникновения угрозы причинения вреда и утрат встречаются преимущественно в отношении именно архивных документов по личному составу долговременных сроков хранения (50 и 75 лет). В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях наказания за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов незначительны.

Не соответствуют требованиям времени и нуждаются в переработке и некоторые отраслевые нормативы: Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации 1997 г. и Основные правила работы с научно-технической документацией в организациях и на предприятиях 1988 г. В формах учетных сведений Регламента отсутствуют разделы для заполнения сведений об электронных документах, объем которых в организациях увеличивается с каждым годом, а Основные правила не учитывают изменившуюся терминологию, состав и виды документов, образующихся в деятельности организаций.

Информацию о результатах осуществления государственного регионального контроля Комитет вносит в федеральную государственную информационную систему «Единый реестр проверок»; государственную автоматизированную систему «Управление»; государственную информационную систему «Государственные архивы Санкт-Петербурга», модуль «Контрольные проверки». Кроме того, Комитет подключен и имеет возможность работать еще в трех системах – это межведомственная автоматизированная информационная система предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде; государственная информационная система Санкт-Петербурга «Система межведомственного электронного взаимодействия Санкт-Петербурга»; государственная информационная система «Территориальная отраслевая региональная информационная система».

В 2017–2018 гг. в Санкт-Петербурге был организован опрос предпринимателей, в том числе из организаций – источников комплектования государственных архивов, с целью изучения мнения бизнеса о влиянии государственного контроля на предпринимательскую деятельность. Около 60% респондентов назвали основной проблемой высокую налоговую нагрузку и бюрократизм при принятии решений, около 20% отметили избыточность проверок и недоступность органов власти при получении консультаций. По итогам анализа всех сведений, полученных в результате мониторинга, в Санкт-Петербурге разработан ряд мер, направленных на улучшение условий ведения бизнеса, начата работа по оптимизации видов государственного регионального контроля.

Что касается профилактики нарушений с целью их недопущения, то здесь Комитет обращается как к традиционным, так и новым формам работы. К первым относятся регулярные консультации по вопросам делопроизводства и архивного дела, разработка нормативных правовых документов, регламентирующих осуществление контроля, и др. Среди вторых – публичное обсуждение результатов правоприменительной практики, реализуемое с осени 2019 г. По сути, это встречи с представителями не только организаций, являющихся источниками комплектования, но и других учреждений, с индивидуальными предпринимателями, на которых рассматриваются вопросы ведения ведомственных архивов, в том числе учета, комплектования, хранения, использования документов, сроки хранения и порядок уничтожения документов с истекшими сроками хранения, а также типичные нарушения обязательных требований законодательства об архивном деле. Обсуждение предваряет доклад представителя Комитета, затем идут ответы на вопросы из зала. Такой формат обеспечивает подачу информации в максимальном объеме при минимизации затрат на организацию мероприятия. Еще одной важной особенностью является то, что публичные слушания проводятся Комитетом совместно с другими контролирующими органами, что позволяет и подконтрольным субъектам оптимизировать временные затраты.

В результате совокупность проводимых мероприятий: выдача предписаний, организация контроля за их исполнением и работа по профилактике приносят желаемые положительные результаты. Об этом свидетельствуют итоги ­паспортизации 2018 г. как источников комплектования, так и организаций, имеющих ведомственные архивы, и отчетные показатели за 2019 г. Согласно полученным данным, произошло существенное уменьшение количества документов, хранящихся сверх установленного срока в организациях (более чем на 50 % от имеющейся задолженности), и наметилась положительная динамика показателей по ликвидации задолженности по упорядочению архивных документов.

Таким образом, Комитет планирует продолжить практику проведения профилактических мероприятий, оказания консультативной помощи лицам, ответственным за ведение делопроизводства и архив в организациях, а также на постоянной основе актуализировать обязательные требования и другие материалы, размещенные на сайте Комитета в Интернете. Вместе с тем он ожидает внесения изменений в федеральные законы, которые должны предотвратить утраты архивных документов, и скорейшего обновления нормативно-правовой базы деятельности архивов.

[1] См., напр.: Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве // Отечественные архивы. 2019. № 6. С. 3–17.

[2] Кичигина С.С. Осуществление государственного контроля за соблюдением архивного законодательства Управлением архивами Свердловской области // Там же. 2016. № 2. С. 11–16; Скорочкина Г.В. Работа управления делами Правительства Саратовской области по контролю за соблюдением законодательства об архивном деле // Там же. С. 17–22; Хромых Л.Б. Контроль за соблюдением законодательства в сфере архивного дела в Белгородской области // Там же. С. 22–24; Долгова Е.И. Результаты мониторинга исполнения архивного законодательства в Ставрополь­ском крае (2010–2015 гг.) // Там же. С. 25–27; Савченко А.В. Порядок проведения и результаты проверки исполнения законодательства об архивном деле на территории Ленинградской области // Там же. С. 27–31; Квасников С.Н. Некоторые организационно-правовые проблемы комплектования архивов документами ликвидированных организаций во Владимирской области // Там же. С. 32–38; Тойкина Н.В. Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в муниципальных архивах в Приволжском федеральном округе в 2016 – первом полугодии 2019 г. // Там же. 2019. № 6. С. 25–31.

[3] Информ. бюл. Администрации Санкт-Петербурга. 2009. № 42.

[4] Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 1.

[5] URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

[6] Утвержден распоряжением Комитета от 09.10.2017 № 49. URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

[7] URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

[8] Утвержден распоряжением Комитета от 04.09.2017 № 43. URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

[9] Утвержден распоряжением Комитета от 09.10.2018 № 69. URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

[10] Утвержден распоряжением Комитета от 25.04.2018 № 40. URL: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/kontrolno-nadzornaya-deyate...

Список литературы

1. Долгова Е.И. Результаты мониторинга исполнения архивного законодательства в Ставропольском крае (2010–2015 гг.) // Отечественные архивы. 2016. № 2. С. 25–27.

2. Квасников  С.Н. Некоторые организационно-правовые проблемы комплектования архивов документами ликвидированных организаций во Владимирской области // Отечественные архивы. №  2. С. 32–38.

3. Кичигина С.С. Осуществление государственного контроля за соблюдением архивного законодательства Управлением архивами Свердловской области // Отечественные архивы. 2016. № 2. С. 11–16.

4. Савченко А.В. Порядок проведения и результаты проверки исполнения законодательства об архивном деле на территории Ленинградской области // Отечественные архивы. 2016. № 2. С. 27–31.

5. Скорочкина Г.В.  Работа управления делами Правительства Саратовской области по контролю за соблюдением законодательства об архивном деле // Отечественные архивы. 2016. № 2. С. 17–22.

6. Тойкина Н.В. Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в муниципальных архивах в Приволжском федеральном округе в 2016 – первом полугодии 2019 г. // Отечественные архивы. 2019. № 6. С. 25–31.

7. Хромых Л.Б. Контроль за соблюдением законодательства в сфере архивного дела в Белгородской области // Отечественные архивы. 2016. № 2. С. 22–24.